Pianta organica delle farmacie, via libera dal Consiglio di Stato

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Torniamo sulle questioni di pianificazione territoriale del servizio farmaceutico e, a proposito della questione della persistente vigenza della pianta organica delle farmacie, anche alla luce delle novità legislative del cosiddetto “decreto Monti”, segnaliamo la recente sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 1858/2013, del 3 aprile 2013. Si tratta di una pronuncia giurisdizionale di notevole significato, perché costituisce un’esplicita confutazione della tesi dell’abrogazione dell’istituto della pianta organica, sostenuta dall’ufficio Legislativo del ministero della Salute nell’immediatezza dell’entrata in vigore della riforma.

Con nota del 21 marzo 2012, infatti, il Ministero aveva ritenuto che la nuova disciplina dell’art. 2 della legge n. 475/1968, come sostituito dall’art. 11 del DL n. 1-2012, fosse “inequivocabilmente, diretta a eliminare la “pianta organica” delle farmacie e le procedure alla stessa correlate”, dovendosi addirittura considerarsi superata la tradizionale procedura di suddivisione di tutto il territorio comunale “in tante aree quante sono le farmacie spettanti al comune in base alla popolazione residente, con la necessità, in caso d’istituzione di nuove farmacie, non solo di individuare esattamente il perimetro del territorio attribuito a ciascun nuovo esercizio, ma anche di modificare il perimetro delle sedi delle farmacie già operanti, al fine di ritagliare il territorio di pertinenza delle nuove”.

Il Consiglio di Stato non pare condividere l’opinione ministeriale. Quanto alla necessità di una precisa e univoca individuazione dell’ambito territoriale assegnato a ciascuna sede farmaceutica, in funzione di garanzia della capillarità del servizio pubblico, si osserva che, come da tradizione,“ la generalità, se non la totalità, delle piante organiche descrive invece in modo minuzioso e preciso i confini di ciascuna sede farmaceutica, rispettando il principio (non espressamente enunciato dalla legge, ma desumibile dal contesto e recepito da giurisprudenza più che consolidata) che la distribuzione del territorio comunale fra le sedi non deve lasciare spazi vuoti né sovrapposizioni. Questa cura nel delimitare le sedi farmaceutiche è coerente con la funzione che questo atto assume nel sistema: infatti, com’è noto, il territorio assegnato alla farmacia attribuisce al suo titolare la facoltà (sia pure non incondizionata) di scegliere all’interno di quel perimetro l’ubicazione dell’esercizio e gli attribuisce, altresì, un diritto di esclusiva, ossia il divieto agli altri farmacisti di insediarvisi”.

È importante evidenziare come, secondo i giudici di Palazzo Spada, la disciplina tradizionale non sia stata superata dalla riforma Monti, poiché “le nuove disposizioni non cambiano realmente il quadro, per quanto qui interessa”.

“È vero, infatti, che sono state soppresse le disposizioni che prevedevano la formazione e la revisione periodica delle piante organiche comunali, a cura di un’autorità sovracomunale (da ultimo, la Regione o la Provincia, a seconda delle norme regionali).

Tuttavia rimane invariato l’impianto generale della disciplina, a partire dal “numero chiuso” delle farmacie, pur se i criteri per la determinazione di tale numero sono alquanto modificati. Peraltro, il “numero chiuso” implica logicamente che la distribuzione degli esercizi sul territorio sia pianificata autoritativamente. E in effetti, il nuovo testo dell’art. 2 della legge n. 475/1968, come modificato dal d.l. n. 1/2012, dispone: «Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate».

Non si parla più di “sedi” ma di “zone”; ma questo mutamento non è rilevante, perché la giurisprudenza aveva già da tempo avvertito che quando la normativa previgente usava il termine “sede” si doveva intendere “zona”, perché questo era il significato che si desumeva dal contesto. Peraltro usa il termine “zona” anche l’art. 1, comma settimo (originariamente comma quarto) della legge n. 475/1968, del seguente tenore: «Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato (…) in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona». A sua volta il regolamento approvato con d.P.R. n. 1275/1971, art. 13, secondo comma, dispone: «Il locale indicato per il trasferimento della farmacia deve essere situato (…) in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona». È vero che la nuova formulazione dell’art. 2 sembra riferirsi esplicitamente solo all’assegnazione delle “zone” alle farmacie di nuova istituzione, tacendo delle altre; ma stanti il contesto e la finalità dichiarata dalla legge, è ovvio che anche le farmacie preesistenti conservano il rapporto con le “sedi”, ossia “zone”, originariamente loro assegnate; e questo appunto dispone esplicitamente l’art. 13 del regolamento, che del resto esprime una implicazione naturale del sistema. Ed è nella logica delle cose che questo potere-dovere di pianificazione territoriale non si eserciti una tantum ma possa (e se del caso debba) essere nuovamente esercitato per apportare gli opportuni aggiornamenti, e che ciò venga fatto nel quadro di una visione complessiva del territorio comunale.

In conclusione, benché la legge non preveda più, espressamente, un atto tipico denominato “pianta organica”, resta affidata alla competenza del Comune la formazione di uno strumento pianificatorio che sostanzialmente, per finalità, contenuti, criteri ispiratori, ed effetti corrisponde alla vecchia pianta organica e che niente vieta di chiamare con lo stesso nome”.

Avv. Quintino Lombardo – www.iusfarma.it

Cavallaro, Duchi & Lombardo – Studio Legale

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